Oświadczenie

Dotyczące polskiego stanowiska wobec zmiany struktury
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strassbourgu
skierowane do Ministra Spraw Zagranicznych i Ministra Sprawiedliwości,
wygłoszone na 64. posiedzeniu Senatu V kadencji
w dniu 24 czerwca 2004 roku.

Pani Marszałek! Wysoka Izbo!

Moje oświadczenie kieruję do ministra spraw zagranicznych i ministra sprawiedliwości.

Otóż w wyniku postanowienia Komitetu Ministrów Rady Europy wprowadzono daleko idące zmiany dotyczące struktury Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Zmiany te są zdecydowanie niekorzystne dla przestrzegania praw człowieka. To, z czego one wynikły, jest dosyć oczywiste. Po prostu w trybunale w Strasburgu jest obecnie ponad pięćdziesiąt tysięcy spraw, których zespół tam pracujący nie ma jak, w gruncie rzeczy, rozpatrywać. W związku z tym postanowiono przeprowadzić daleko idącą selekcję. O ile poprzednio nad każdą sprawą zasiadało trzech sędziów, którzy jednogłośnie musieli ustalić, że dana sprawa nie będzie rozpatrywana, bo dany wniosek jest bezzasadny, o tyle teraz wystarczy jeden sędzia, a praktycznie wystarczy, aby jego sekretarze przeczytali dany wniosek, a on go tylko podpisał.

Muszę powiedzieć, że bardzo mocno nie zgadzam się z tą metodą. Wydaje mi się, że walka o praworządność w krajach Europy, w krajach uczestnikach Rady Europy, i problemami związanymi z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości są niezwykle ważne, tym bardziej że one przez lata nie były rozwiązywane w sposób dostateczny.

Polska, która miała ogromną liczbę spraw w Strasburgu i w dalszym ciągu ma ich wiele, została w tej chwili wyprzedzona przez Rosję. Ale nie zmienia to postaci rzeczy, tylko świadczy po prostu o wadliwym systemie wymiaru sprawiedliwości w obydwu krajach. Uważam, że trybunał strasburski powinien być instytucją, która mobilizuje kraje do podniesienia poziomu orzecznictwa w wymiarze sprawiedliwości. Myślę, że jest to najważniejsza, najcenniejsza droga podnoszenia i wzmacniania demokracji w nowo przyjętych krajach Unii, będących krajami dawnego obozu socjalistycznego. W moim przekonaniu rezygnacja z tej drogi będzie zdecydowanie działała na niekorzyść.

Oczywiście pozostaje problem środków. Ale chciałbym zauważyć, że demokracja budowana za pomocą przemocy jest znacznie bardziej kosztowna niż demokracja budowana za pomocą sądów. Muszę powiedzieć, że już nasze polskie wydatki na zaprowadzenie demokracji w Iraku wystarczyłyby na pokrycie trzech albo czterech składów sędziowskich trybunału w Strasburgu, nie mówiąc już o wkładzie Stanów Zjednoczonych czy innych krajów.

Myślę, że nigdy nie szkoda pieniędzy na walkę o prawa człowieka i to prowadzoną w sposób zgodny z nimi. Do tej pory konwencja przedłożona przez Komitet Ministrów Rady Europy zyskała akceptację czternastu państw członkowskich, do wdrożenia konwencji w życie zaś potrzeba czterdziestu pięciu podpisów.

Moje pytanie dotyczy stanowiska państwa polskiego w tej sprawie i możliwości oraz celowości podjęcia działań na rzecz rozszerzenia trybunału strasburskiego, ażeby był w stanie podołać liczbie napływających skarg. Dziękuję bardzo.

Odpowiedź Ministra Spraw Zagranicznych

Warszawa, 30 lipca 2004 r.

Szanowny Panie Marszałku,

W odpowiedzi na skierowane na moje ręce świadczenie Pana Senatora Zbigniewa Romaszewskiego dotyczące Protokołu nr 14 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

Na 114 Sesji Komitetu Ministrów Rady Europy w dniu 13 maja 2004 r. przyjęty został Protokół nr 14 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zmieniający dotychczasowy system kontroli tej Konwencji. Delegacja polska głosowała za przyjęciem tego instrumentu.

Głównym powodem, dla którego Polska udzieliła poparcia dla inicjatywy zmiany mechanizmu kontroli Konwencji była troska o utrzymanie i poprawę skuteczności funkcjonowania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sytuacji stałego wzrostu obciążenia tej instytucji nowymi skargami. Przedstawianie przez trybunał począwszy od 2000 r. statystyki nie pozostawiały wątpliwości, że bez zreformowania mechanizmu skargowego, a przede wszystkim bez dostosowania go do nowych okoliczności systemowi zagrozić może całkowita utrata wydolności.

Po 1998 r. (tzn. po wejściu w życie Protokołu nr 11, który wprowadził pierwszą gruntowną reformę systemu skargowego) liczba nowych skarg nadal rosła, a zaległości w rozpoznawaniu zawisłych spraw ciągle znacząco zwiększały się. Według statystyk z 1998 r. do Trybunału wpłynęło 18.164 nowych skarg, zaś już w 2002 r. liczba nowych skarg wzrosła w stosunku do roku 1998 aż o 90% i wyniosła 34.546. W 2003 r. zanotowano dalszy wzrost liczby nowych skarg (39.000 nowych aplikacji). Dzisiejsze przewidywania Kancelarii Trybunału wskazują, że obciążenie ETPCz nowymi skargami będzie nadal wzrastać i, o ile nie zostaną podjęte skuteczne działania zaradcze, zaległości będą się zwiększać (obecnie w sprawach polskich skarżący oczekują na wyrok ETPCz od trzech do ośmiu lat).

Jak się powszechnie twierdzi Trybunał stał się ofiarą własnego sukcesu. Wzrost liczby nowych skarg jest tylko po części spowodowany powiększaniem się liczby państw członkowskich Rady Europy. Głównym powodem wydaje się być sukcesywne poszerzanie katalogu praw i wolności chronionych w ramach systemu Konwencji Europejskiej. Nie bez znaczenia jest także ustawiczne odwoływanie się przez Trybunał do rozszerzającej (ekstensywnej) interpretacji tychże praw i wolności. Przyczyny wzrostu obciążenia można upatrywać także w stale rosnącej popularności Trybunału oraz coraz powszechniejszej znajomości mechanizmu skargowego, w szczególności w nowych państwach członkowskich. Wreszcie nie sposób kwestionować tezy, że zwiększanie się liczby skarg jest pochodną ciągle niedostatecznej ochrony praw człowieka w poszczególnych państwach europejskich.

Przed przystąpieniem do prac nad zmianą systemu kontroli postanowiono wpierw zidentyfikować przyczyny obecnie istniejących trudności. Ustalono, że zwiększony napływ nowych spraw spowodował szybkie i nadmierne akumulowanie się zawisłych spraw przed Izbami, a przede wszystkim przez Komitetami trzech sędziów. Szczegółowe analizy Trybunału wykazały, że ponad 90% spośród wpływających do niego skarg uznawanych jest za niedopuszczalne bez rozpatrywania merytorycznego, zaś wśród spraw dopuszczalnych, badanych merytorycznie 60% to sprawy powtarzające się (tzw. repetitive cases), dotyczące problemów strukturalnych, które wcześniej były już przedmiotem badania Trybunału i prowadziły do wyroków stwierdzających naruszenie Konwencji.

Prace nad Protokołem zmieniającym system kontroli Konwencji postanowiono poprowadzić w taki sposób aby w pierwszej kolejności pozwolić Trybunałowi na szybkie i skuteczne procesowanie ze skargami oczywiście niedopuszczalnymi oraz powtarzającymi się. Budząca sprzeciw Pana Senatora Romaszewskiego instytucja jednoosobowych składów orzekających ma służyć jedynie przyspieszeniu procesu odrzucania skarg oczywiście nieuzasadnionych i niespełniających podstawowych kryteriów dopuszczalności na gruncie Konwencji. Zmniejszenie składu orzekającego zapewne nie będzie oznaczało ani automatyzacji procesu podejmowania decyzji ani tym bardziej faktycznego przekazania kompetencji sędziego na rzecz kancelarii Trybunału.

Jeśli chodzi o możliwość i celowość podjęcia działań na rzecz rozszerzenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uprzejmie wyjaśniam, że w toku negocjacji poprzedzających przyjęcie Protokołu nr 14 rozważano możliwość zwiększenia liczby sędziów zasiadających w Trybunale. Pomysł ten został jednak ostatecznie odrzucony. Wynikało to m.in. z negatywnej reakcji państw członkowskich Rady Europy na zwiększenie wysokości składek, jakie wiązałoby się ze zwiększeniem liczby sędziów i kancelarii Trybunału.

Reasumując, wydaje się iż obecna reforma Trybunału, wobec braku woli na znaczące powiększenie jego budżetu, jest kompromisem między radykalnym zmniejszeniem obszaru praw chronionych a działaniami usprawniającymi funkcjonowanie Trybunału i tym samym zwiększeniem jego efektywności.

Łączę wyrazy najwyższego szacunku
z up. Adam Daniel Rotfeld